Schutzschild oder Klotz am Bein

Kanada hat die Freigabe von Cannabis zum Freizeitgebrauch für Oktober dieses Jahres beschlossen. Damit trifft erstmals ein G7-Staat eine Regelung, die einer echten Legalisierung ziemlich nahekommt. Cannabis wird landesweit für volljährige Bürger ohne weitere Begründung erwerbbar sein. Zum ersten Mal wird damit ein politisch und wirtschaftlich bedeutender Staat bewusst und hochoffiziell gegen die internationale Übereinkunft verstoßen, nach welcher so gut wie alle Rauschmittel – außer Alkohol – dem Normalbürger bei Strafe verboten sind. Kanada wird nämlich gegen das sogenannte Einheitsabkommen verstoßen, die Single Convention on Narcotic Drugs der Vereinten Nationen von 1961 und ihre Folgeverträge.

„Schädliches Signal für die Welt gemeinschaft“

Am 21. Juni 2018 hat es in dieser Angelegenheit eine sehr besorgte öffentliche Mahnung vom INCB gegeben. Das ist das International Narcotics Control Board, der internationale Suchtstoffkontrollrat aus Experten, der die Einhaltung der Single Convention überwacht und darüber berichtet. In der Presseerklärung zur Cannabisfreigabe in Kanada wird neben dem Vertragsbruch vor großen Gefahren für die Volksgesundheit und einem schädlichen Signal für die Weltgemeinschaft gewarnt. Eine Stellungnahme der kanadischen Regierung oder irgendwelche Konsequenzen der UNO und Weltgemeinschaft wird es aller Wahrscheinlichkeit nach nicht geben. Die Freigabe wird mit einigen logistischen Schwierigkeiten über die Bühne gehen, außer einer Entlastung der Strafverfolgungsbehörden wird das keine großartigen gesellschaftlichen Veränderungen auslösen.

Wie kann das sein? Ist der internationale Vertrag nicht bindend, die UNO nur der vielgescholtene Papiertiger? Und wenn dem so sein sollte: Wie können sich die Politiker anderer Länder dahinter verstecken? In Deutschland wird von Regierungspolitikern gern ins Feld geführt, man könne Cannabis auf gar keinen Fall legalisieren, weil man an internationale Verträge gebunden sei. Von derlei Bedenken scheint Kanada nicht betroffen zu sein. Hat die internationale Vereinbarung also überhaupt eine Bedeutung, wenn sie so unterschiedlich interpretiert werden kann?

Wieviel Macht haben die UNO und ihre Verträge?

Die Single Convention ist eine völkerrechtliche Übereinkunft. Das Völkerrecht wiederum besteht aus Selbstverpflichtungen der Staaten, ursprünglich geschaffen, um Kriege zu verhindern. Es hat keine Durchsetzungsmacht und kann sie nicht haben. Denn nur Staaten können Gesetze machen, garantieren und durchsetzen. Eine Weltregierung, die solche Autorität hätte, gibt es nicht und soll es nicht geben. Aber auch jenseits des scheinbar unerreichbaren Ideals des Weltfriedens ist die UNO von Nutzen, als Rahmenorganisation für internationale Verträge.

Das Einheitsabkommen über die Drogen ist solch ein besonderer Vertrag. Es wurde 1961 nach langen Verhandlungen, aber dann in seltener Einmütigkeit beschlossen. Das Einheitsabkommen ist, wie der Name schon sagt, eine Vereinheitlichung aller bis dahin existierenden internationalen Verträge zur Drogenkontrolle. Der Vertrag ist der ausformulierte gemeinsame Nenner der damaligen Drogenpolitik. Neutral muss man konstatieren, dass tatsächlich alle Staaten der Welt Drogenkontrolle befürworten. Beigetreten sind nämlich 183 von 194 Staaten der Erde. Ob das nun für die Bedeutung oder im Gegenteil für die relative Bedeutungslosigkeit der Drogenpolitik spricht, ist Interpretationssache. Rauschmittel jedenfalls sind besondere Produkte zwischen Genussmittel und Medikament, welche moderne Gesellschaften nicht unkontrolliert frei verkäuflich lassen wollen.

Die Single Convention steht für Verbotspolitik

Gleichzeitig ist das Einheitsabkommen aber auch ein veraltetes Relikt, es repräsentiert den Geist von Prohibition, Rassismus und Feindseligkeiten aus dem Kalten Krieg. Die Einordnung von Cannabis entspricht nicht dem Stand der Forschung, was von den Verfechtern des Vertrags schlichtweg ignoriert wird. Denn die Single Convention ist auch der zum Vertragspapier geronnene Kampf des berüchtigten Harry Anslinger gegen Cannabis. Als Leiter der amerikanischen Drogenbehörde hatte er die Verhandlungen maßgeblich initiiert und beeinflusst. Zum Vertragsabschluss ist folgende Aussage von Anslinger überliefert: „Wer nun noch in den USA Marihuana legalisieren will, verstößt gegen internationale Übereinkommen. Nun kann mir niemand mehr innenpolitisch kommen. Außerdem haben wir weltweit unseren Standpunkt durchsetzen können, was eine Bestätigung des Ansehens der USA ist.“

Die zunächst zögerliche Haltung der USA, welche erst 1967 dem Abkommen beitraten, und Anslingers Rolle zur Single Convention sind zwar unklar. Manche interpretieren den Vertragsabschluss auch als Niederlage Anslingers, weil seine Behörde damit ihre Macht einbüßte. Das Vorgehen entspricht aber eher der typischen, ambivalenten Haltung der USA zur UNO und ihren Verträgen: Als führende Weltmacht haben sie gern Regeln diktiert, wollten sich aber selbst nicht gern binden lassen. Im Rahmen des Abkommens nun stehen die USA – genau wie Deutschland – mit jeweils starker Pharmaindustrie als Gegner unverarbeiteter Pflanzendrogen, wohingegen sie industriell hergestellte Produkte und Rohstoffe protegieren. Kanada dagegen hat keine speziellen Interessen in Bezug auf Pharmaprodukte.

Die Single Convention nun ist tatsächlich ein extrem stabiles juristisches Schutzschild für Verfechter der harten Prohibition und damit ständiger Klotz am Bein für Legalisierungsbefürworter und alle, die einen vernünftigen, wissenschaftlich abgesicherten und maßvollen Umgang mit berauschenden Substanzen befürworten. Vor allem das wirksame Hanfkraut sollte für alle Zeiten geächtet werden, dazu ist es nicht nur an vielen Stellen im Vertragstext ausdrücklich erwähnt, sondern auch noch in der berüchtigte „Schedule IV“ klassifiziert, der Liste für Substanzen ohne jeden medizinischen Nutzen. Industrielle Cannabiszubereitungen und synthetische Cannabinoide stehen übrigens nicht in dieser Spezialkategorie der besonders nutzlosen Substanzen.

Wie machen es die anderen Länder?

Wie aber rechtfertigen liberale Staaten ihren Umgang mit Cannabis bei gleichzeitigem Verbleib im Einheitsabkommen und welches Verhalten ist von der kanadischen Regierung zukünftig zu erwarten?

Die Niederlande, welche schon seit den 1970er Jahren Cannabiskonsumenten nicht mehr verfolgen, betrachten sich nicht als Vertragsbrecher. Denn Cannabis ist auch dort weiterhin strengstens verboten, was vielen gar nicht bewusst ist. Gemäß der sogenannten „Hintertür-Regelung“ wird auf die Durchführung der Gesetze für lizenzierte Coffeeshops und ihre Kunden verzichtet, verboten ist es dort nach wie vor.

Das portugiesische Modell der Entkriminalisierung verstößt tatsächlich nicht gegen die Single Convention. Hier werden keine verbotenen Substanzen straffrei verteilt, „erwischte“ Konsumenten müssen Beratungsgespräche besuchen. Damit erfüllt Portugal die Möglichkeit der „Hilfe statt Strafe“.

Das MedizinalhanfGesetz in Deutschland erfüllt übrigens die Vorgaben der Single Convention mit nahezu wortwörtlicher Präzi sion. Der medizinische Gebrauch von Drogen ist nämlich ausdrücklich erlaubt, für den nationalen Bedarf an Cannabis wird in Artikel 23 und 28 die Einrichtung einer staatlichen Agentur für den Vertrieb vorgeschrieben, wie sie tatsächlich bei uns auf dem Weg ist.

Auch die USA wurden vom Drogenkontollrat der UNO wegen der Legalisierung in verschiedenen Bundesstaaten angemahnt. Eine offizielle Reaktion dazu gibt es bisher nicht.

Konsequentes Handeln in Bezug auf die Single Convention zeigte bisher nur Bolivien. Die Regierung unter Evo Morales, dessen politische Karriere in der Gewerkschaft der Koka-Pflanzer begann, verließ das Einheitsabkommen zum 1. Januar 2012 kurzfristig und trat unter dem Vorbehalt wieder bei, den kulturell verwurzelten Anbau, Handel und Besitz von Kokablättern (nicht Kokain) im eigenen Land zu erlauben. Bolivien ist damit das einzige Land, welches darauf bestand, die Vorschriften im erwünschten Sinne zu ändern, und nur ohne juristische Spitzfindigkeiten und Winkelzüge weiter Mitglied sein will.

Aufsehen dagegen erregte Uruguay, wo 2013 die Freigabe beschlossen wurde. Die Kontrollorgane der UNO mahnten hier einen Vertragsbruch an. Uruguay interpretiert sein Handeln jedoch im Rahmen der Single Convention: Als verbotener Besitz wird nur Besitz mit konkreter Absicht zum Handeltreiben betrachtet. Diese Interpretation gründet auf der Tatsache, dass im Vertrag an verschiedenen Stellen immer „Herstellung, Handel, Besitz, Gebrauch“ in einem Satz genannt werden und somit „Besitz zum Zweck des Handels“ gemeint ist. Diese Interpretation wirft nun ein Schlaglicht auf juristisches Denken und die Gültigkeit von internationalem Recht.

Aussichten für Kanada

Experten für internationales Recht sehen nun aber diese Variante „Besitz zum Handel“ als die wahrscheinlichste an, mit welcher Kanada seinen Status im Einheitsabkommen begründen wird. Nun ist aber Kanada ein international ungleich bedeutenderer Staat als Uruguay. Es ist das zweitgrößte Flächenland der Erde mit 36,5 Millionen Einwohnern. Das Bruttoinlandsprodukt liegt mit 1.600 Milliarden US-Dollar 30 Mal höher, Kanada belegt damit den 10. Platz der Wirtschaftsmächte, Uruguay steht mit einem BIP von 55 Milliarden auf Platz 75. Angesichts dieser Zahlen ist etwa höchst spannend, wie die Banken mit dem legalen Cannabismarkt umgehen werden. Uruguay und die legalisierten US-Staaten etwa müssen alle Cannabisgeschäfte noch in bar abwickeln, der Druck kommt hier von den US-Banken, welche sich wiederum auf Bundesgesetz und Single Convention berufen. Es ist weiterhin davon auszugehen, dass entkriminalisiertes Cannabis in Kanada Fakten schafft für die anstehende Neubewertung von Cannabis durch die WHO im November. Deren Urteil ist maßgeblich für die Bewertung einer Substanz im Einheitsabkommen. Hier nun könnte der medizinische Nutzen von Cannabis gewürdigt und die Gefährlichkeit der Substanz auf realistischer Basis neu beurteilt werden. Das würde das Abkommen zwar noch lange nicht außer Kraft setzen, dafür wird die Weltgemeinschaft noch lange brauchen. Aber die blinde Strafverfolgung könnte sich dann nicht mehr ganz so einfach hinter den internationalen Verträgen vor einer sachlichen Debatte verstecken.